南京是国务院1982年公布的首批国家历史文化名城，有着近2500年的建城史和累计约450年的建都史，有“六朝古都”“十朝都会”之美誉，在中国乃至世界城市发展史中具有重要地位。获批国家历史文化名城40多年来，南京积极保护城乡历史文化遗产，名城特色不断彰显。为深入贯彻习近平总书记关于历史文化保护传承的重要论述，认真落实中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见》和省委办公厅、省政府办公厅印发的《关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的实施意见》，推动我市历史文化保护传承工作迈上新台阶，加快营建更有特色、更有活力、更有温度的国家历史文化名城，现提出以下实施意见。
一、总体要求
（一）指导思想
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的二十大精神，认真落实习近平总书记关于历史文化保护传承的重要论述和对江苏工作重要指示精神，珍视南京历史文化遗产价值，始终把保护放在第一位，立足城市内涵品质提升，加强老城保护、塑造古都特色、激发名城活力，营建高品质国家历史文化名城。
（二）工作原则
——坚持统筹谋划、系统推进。全市统筹、上下联动，充分发挥各级党委政府在历史文化保护传承工作中的组织领导和综合协调作用，统筹规划、建设、管理，促进历史文化保护传承与城乡融合发展，增强工作的整体性、系统性、协同性。
——坚持保护优先、应保尽保。不断丰富历史文化名城保护对象，完善历史文化保护传承体系，持续挖掘历史文化价值，对历史文化遗产实施严格保护与管控，确保各时期重要历史文化遗产得到系统性、全面性保护，坚守南京历史文化名城保护底线。
——坚持以人为本、传承发展。坚持以人民为中心，坚持创造性转化、创新性发展，将保护传承工作融入经济社会发展、生态文明建设和现代生活，注重民生改善，增加城市公共开敞空间，不断满足人民群众日益增长的美好生活需要。
——坚持多方参与、形成合力。鼓励和引导社会力量广泛参与保护传承工作，充分发挥市场作用，激发人民群众参与的主动性、积极性，形成有利于城乡历史文化保护传承的体制机制和社会环境。
（三）主要目标
到2025年，全面提升历史文化保护水平，具有南京特色的历史文化保护传承体系更加完善，各类历史文化遗产做到应保尽保、严格保护，形成一批可复制、可推广、代表先进水平的历史文化遗产活化利用经验，历史文化名城保护与经济社会发展、现代化建设良好互动关系基本建立，历史文化保护传承工作全面融入城乡建设的格局基本形成。
到2035年，系统完整的南京城乡历史文化保护传承体系全面建成，各类历史文化遗产得到有效保护、合理利用，历史文化保护传承工作全面融入城乡建设和经济社会发展全局，成为南京高质量发展的重要标志，建成更有特色、更有活力、更有温度的国家历史文化名城，全市人民群众文化自觉和文化自信显著增强。
二、健全城乡历史文化保护传承体系
依托南京自然人文资源禀赋、经济产业基础、城镇发展水平，结合全域全要素国土空间规划体系的建立实施，进一步健全分类科学、保护有力、传承合理、管理有效的城乡历史文化保护传承体系。
（四）拓展历史文化保护对象。明晰保护内涵，开展全域全要素历史文化资源调查，不断完善南京历史文化保护传承体系，注重保护展现南京历史文化渊源、发展脉络和基本走向的各类城乡历史文化遗产；在南京历史文化名城保护规划确定的五类三级历史文化保护框架下，进一步严格保护承载不同历史时期文化价值的城乡历史文化遗产，通过历史文化线路、廊道和网络串联构成保护传承有机整体。继续推行历史文化名城保护名录制度，扩充保护名录，更加注重对展现中国共产党成立、新中国建立、社会主义建设和改革开放等重大历史事件载体的保护；公布并建立南京保护名录分布图和标志牌，推进测绘建档等工作。
（五）规划引领全域保护传承。坚持规划引领，加快推动各类历史文化名城保护规划与国土空间规划同步编制和批复，编制完成规划期限至2035年的历史文化名城、名镇、名村等保护规划，保护规划批复后应当纳入各级国土空间规划。依法批准的国土空间规划是各类更新改造、开发建设、项目规划许可的法定依据，不得以历史文化遗产保护设计方案、实施方案等代替国土空间规划实施规划许可。按照国土空间基础信息平台数据标准，加强各类历史文化遗产数据整合、数据共享，建立统一的南京历史文化资源数据库动态维护机制，形成全市历史文化名城保护规划“一张图”，并纳入国土空间规划“一张图”监督实施。
（六）严格历史文化保护要求。在各级国土空间规划中统一划定历史文化保护线，作为实施用途管制和规划许可的重要依据。在推行历史建筑保护告知书制度的基础上，进一步完善其他历史文化遗产保护告知制度。严格拆除管理，列入保护名录的历史文化遗产或具有保护价值但尚未列入保护名录的老建筑、古民居不得随意拆除。在历史文化街区、名镇、名村、传统村落核心保护范围内，拆除历史建筑以外的建筑物、构筑物或者其他设施的，应先行评估论证，听取公众意见，按程序决策。
三、营建更有特色的国家历史文化名城
立足城市整体，统筹古都保护与发展，系统保护与展示山水环境、历代都城格局、老城及历史城区，推动各类历史文化遗产及其依存的人文环境、自然环境与当代城市功能相融合，深入挖掘历史底蕴，彰显南京古都特色。
（七）保护名城传统格局。保护和彰显“襟江带湖、山水相依、龙盘虎踞”的地理形胜，构建完善“古都为核、江河融汇、城丘绿间、多心辉映”的城市风貌格局。以老城整体空间格局和历代都城格局为重点，加强由老城、紫金山、玄武湖构成的古都文化核的整体保护。保护和延续城南、明故宫、鼓楼—清凉山与北京东路四片历史城区的传统格局、空间形态、历史风貌和环境特征。保护历史地段的肌理、尺度和环境特征，延续历史风貌。保护乡村地区历史文化遗产，营建南北田园的乡村风貌特色。
（八）塑造老城空间特色。依托具有丰富历史文化内涵和当代创新能力的古都文化核，优化老城功能，有序疏解老城非核心功能，控制老城开发总量、人口规模和建筑体量，提升老城人居环境和功能品质。加强老城整体保护，保持老城“近墙低、远墙高，周边低、中心高，南部低、北部高”的总体空间形态，严格控制历史城区、历史地段、城墙沿线、历史河道两侧、景观视廊的建筑高度。依托历史地段建设文化展示、特色商业、休闲体验等特定功能区，提升历史地段活力和城市空间品质。分层次、分类别串联各类历史文化遗产，构建融入当代生产生活的历史文化线路、廊道和网络。
（九）推进老城保护复兴。依据国土空间规划，将历史文化保护和城市有机更新相结合，统筹处理新城新区建设和老城保护更新的关系。按照留改拆并举、保留保护为主的原则，在老城内实施城市有机更新，合理确定老城建筑密度和用地强度，加强整体特色风貌和重点地段建设管控，不破坏重要的历史空间关系、不减少开敞空间的用地面积。禁止大拆大建、拆真建假，不砍大树老树，不随意改变或侵占河湖水系，不随意更改老地名。
（十）传承乡村文化遗产。统筹乡村保护与发展，结合“多规合一”的实用性村庄规划编制，加快推进全市省级传统村落保护发展规划编制，加大历史文化名村、传统村落的乡愁保护和活化利用力度，传承弘扬乡土文化、地域文化，推动历史文化遗产在“活态保护”中持续焕发活力。将乡村老房子、老物件、老手艺、老地名等作为独特发展资源，积极探索农业文化遗产、灌溉工程遗产等保护与发展新路径，发展乡村旅游、休闲农业、文化创意等产业。以文化振兴激发历史文化名村、传统村落内生动力，合理配置文化、生态、生产、生活空间资源，着力提升乡村基本公共服务水平，推动历史文化名村、传统村落成为都市美丽乡村、农民幸福家园。
四、营建更有活力的国家历史文化名城
加强历史文化资源与现代功能的有机融合，促进历史文化遗产资源优势转化为经济社会发展的资产优势，形成体现南京古都特色价值的旅游目的地、国际消费中心城市的主要承载地，彰显南京古都活力。
（十一）促进文商旅产业融合。充分发挥南京文化底蕴深厚、旅游资源丰富的优势，注重动力培育、活力激发，进一步推动老城创新发展，整合城乡资源、加快载体建设，培育新兴业态、扩大产品供给，创新消费模式、繁荣夜间经济，完善服务设施、优化文旅消费环境。结合历史文化空间的改造更新，优化提升老城新业态，推动新街口、老门东等传统商业载体和商业模式提档升级和更新换代，提升商业中心区地标新形象，打造现代和历史文化交相辉映、时尚活力的国际消费中心城市核心区。持续开发旅游线路，提升旅游配套设施品质，探索文旅融合新模式，构建具有历史感和文化魅力的公共开放空间，坚持城景融合，打造“城区即景区”的全域旅游发展新格局。培育特色文化品牌和产业，大力发展红色文化之旅，积极推进文学之都关联产业，加强创意性设计和创新性转化，打造南京独特的文化主题IP，全面推进国家文化和旅游消费示范城市建设。
（十二）展示古都文化魅力。统筹推进南京大运河文化带和长江国家文化公园建设，加强长江及大运河相关文化遗产保护展示，彰显南京文化“标识”。构建城市文学空间网络，制定“文学之都”空间建设计划。加快博物馆场馆建设，全面提升博物馆整体质量，打造历史文化集中展示空间，用好用活文物资源，打造“博物馆之城”。持续开展历史建筑活化利用方案国际征集活动和伙伴计划，搭建世界城市文化交流平台，大力推动文化与科技、旅游、艺术、互联网深度融合，扩大城市文化影响力。
（十三）打造城市活力空间。挖掘工业遗产、红色文化等保护要素，坚持以用促保，形成可复制可推广的历史文化遗产亮点品牌项目，打造历史文化遗产活化利用特色品牌空间。加快老城有机更新和转型升级，推进文化空间、创新空间与城市空间深度融合，建设创新创业活力载体。关注城市公共生活，加快布局小型城市文化客厅，创造环境美好、宜居共享的公共空间；搭建文化载体，全面推进“小剧场群”建设。保护老城现状及规划的开敞空间，现有的运动场、广场、公园等各类开敞空间原则上不得占用，确需占用的须占补平衡。
五、营建更有温度的国家历史文化名城
有序推进城市有机更新，更多采用“绣花”“织补”等微更新方式，增加公共开敞空间，完善基础设施，优化公共服务，提升人居环境，更好满足群众民生需求，体现人文关怀，彰显南京古都温度。
（十四）提升人居环境品质。老城保护与更新应加大公共服务设施和基础设施供给，增加公共开敞空间，提升公共空间文化艺术品质，多元探索现代生活和传统文化的有机结合，提升社区功能和品质。充分尊重民意，因地制宜推动“小规模、渐进式”有机更新，支持产权所有人依法依规实施自主更新、合理利用，鼓励社会参与，探索实现政府、居民、市场共建共治共享。修缮利用历史建筑等历史文化资源时应充分考虑消防安全，通过合理布局消防站点，加强消防安全、抗震防灾、避险疏散等应急工程建设和预案管理，提升各类历史文化遗产防灾减灾能力。通过更新改造新增的建设容量，优先用于服务当地居民生活改善、服务国际消费城市建设、服务国际旅游目的地打造。
（十五）统筹公共服务设施。优化全市教育资源布局，控制老城范围内学校规模原地扩张，引导老城范围内优质教育资源在郊区和新区设立分校（校区）。严格控制老城范围内医疗机构数量和规模，均衡布局优质医疗资源，完善基层医疗卫生服务体系，增强医疗资源辐射与服务能力。聚焦“一老一小”群体合法权益保障和全龄友好城市建设，鼓励在存量用地、既有建筑上新增养老设施，满足老年人多样化养老服务需求；科学合理制定幼儿园建设总体规划，加大新建、扩建幼儿园力度，优化儿童发展环境。
（十六）完善交通设施配套。制定老城历史街巷分类保护和适应性更新策略，保持和塑造历史街巷现有的空间尺度和历史风貌。完善次干路和支路网络，逐步打通断头路。打造畅通便捷、安全友好的慢行空间，推动绿色健康的出行方式。发展公共交通，完善公交专用道网络，试点运行支路“小巴士”，提高公共交通效率，改善公众出行体验。以服务基本停车需求为导向，优化停车结构，强化停车供需矛盾综合治理。
六、建立健全工作保障机制
（十七）建立统筹协调机制。各级党委、政府要深刻认识加强历史文化保护传承的重要意义，落实好主体责任，确保党中央、国务院和省委、省政府有关决策部署落到实处。强化市历史文化名城保护委员会指导协调作用，发挥历史文化名城专家委员会智库作用，加强市历史文化名城保护委员会成员单位合作协作，市规划资源局、市文旅局和市建委要履行好统筹协调职责，各级各部门要细化制定历史文化保护传承相关政策和措施，共同推进国家历史文化名城建设。
（十八）完善规划实施机制。各级党委、政府要根据国土空间规划和历史文化名城保护规划，编制到“十四五”期末的城乡历史文化遗产保护传承行动方案，确定年度保护传承项目，报市历史文化名城保护委员会审议后，纳入年度城建计划。完善保护更新配套政策、技术标准和操作规程等政策保障体系，制定《关于进一步加强老城保护严格控制老城范围内学校、医院、科研院所规划建设的指导规定》和《关于进一步加强老城风貌管控严格控制老城建筑高度规划管理的规定》等文件。推进全过程管理，动态维护历史建筑修缮服务单位名录，规范实施保护、修缮、改造的审批流程，加强事中事后监管。
（十九）健全多方参与协作机制。鼓励所有人、管理人、使用人共同参与历史文化保护传承的规划、建设、管理和利用，提高社会各界对历史文化名城保护的关注度和参与度，营造全社会关心、支持和参与名城保护建设的良好氛围。加强宣传培训教育，将有关内容纳入市、区党校主体班培训课程；开展基层管理人员和从业人员的专业培训，加强专业人才队伍建设。鼓励公众提供历史文化遗产保护信息，提高市民参与、监督保护规划实施的自觉性。鼓励专业机构、专业人士和文化名人参与历史文化遗产保护工作，形成全社会共保共建共享的积极氛围。老城存在较大风险隐患或需新增邻避设施的，项目建设方应会同属地区政府，开展环境影响评价、社会风险评估等工作，搭建沟通平台，充分协商、审慎决策。
（二十）强化政策支持机制。适时修订《南京市历史文化名城保护条例》。健全财政保障机制，在市级层面统筹财政专项资金支持历史文化名城保护，继续实施“新城反哺老城”机制。坚持“政府引导+市场化参与”，引导社会资本投资历史文化保护传承项目，多元探索保护优先前提下的综合改善和活化利用路径。研究制定奖补政策，通过以奖代补、资金补助等方式支持产权人自主实施保护修缮。
（二十一）建立考核监督机制。建立历史文化保护传承评估机制，定期评估各区历史文化保护工作情况。建立历史文化保护传承日常巡查管理制度，将巡查工作纳入社区网格化管理。对在保护传承工作中做出突出贡献的组织和个人，按照国家和省有关规定予以表彰、奖励。强化对历史文化保护工作的督查和对领导干部履行历史文化保护传承工作中经济责任情况的审计监督，督查、审计结果及整改情况作为考核、任免、奖惩的重要参考。对不尽责履职、保护不力，造成已列入保护名录的保护对象或应列入保护名录而未列入的历史文化遗产的历史文化价值受到严重破坏的，依规依纪依法对相关责任人和责任单位作出处理。
中共南京市委办公厅2023年2月22日印发
